当然，由于本文提倡实质法典化，并非将党内法规或党内规范性文件直接进行汇编，而是经过调适与整合，使党内法规或党内规范性文件对国家法体系秩序发挥好正向影响。

实质性正当程序（substantive due process）则是为宪法典外内容打开宪法之门最常见也最具争议的一把钥匙。假设某国宪法正文只有三条，绝大多数人会认为这部宪法典应该是不够用的。

[30]同为宪法解释机构，与法国和德国相比，美国最高法院每年处理的案件数量的确偏少。这使对两者的讨论前所未有地具有实践性和现实感。第一次浪潮和洛克纳时代或已成为永不翻案的铁案，但第二次浪潮和堕胎直到今天仍然是美国社会最具撕裂性的议题。作为宪法解释和司法审查建立最早也最活跃的国家，一些宪法解释普遍具有的问题和风险或许在美国会暴露得更早、更充分。对自由派来说，宪法解释已经失守，只有通过宪法渊源来对抗宪法解释。

美国宪法上的两次门户大开——洛克纳时代和罗伊案——之所以备受争议，重要原因就是一些宪法中没有的内容打着权利的旗号进入宪法。这些条款包括：第一条第八款必要和适当条款、第九修正案、第十修正案、联邦最高条款、宪法序言以及麦克洛克诉马里兰案（McCulloch v. Maryland）。那么，为什么要提倡监察法法典化？这一主张是否有必要？又是否有可能？若有，监察法的法典化进路应当如何展开？以上是本文要回答的核心问题。

第二，监察法规范之间的矛盾与冲突。摘要：当前监察立法呈现分散化、粗放化的特征，并产生了法外规范膨胀、体系化程度不足、立法资源浪费等问题。监察法法典化是克服当下监察立法困境的科学方案。例如，《监察法》第36条建构了各部门相互协调、相互制约的监察工作机制，但内容较为原则。

回顾我国立法史，事关公民重大权益的立法往往都会向明确化、精细化方向发展，《刑事诉讼法》的历次修订便是较好的例证。对于监察法而言，其以权力监督为独立的价值追求，具备法典化的价值基础。

并且，也并非要等待所有监察领域的法律法规都尽善尽美才能制定法典，1910年法国劳动法典就是例证。（三）监察法法典化的现实条件充分 第一，体制条件适配。根据司法最终原则的法理以及《监察法》第33条的规范目的，监察法典也应当按照以审判为中心的司法规律进行建构。可以预判，即便《监察法实施条例》在一定程度上弥补了《监察法》规范密度不足的问题，但法外规范膨胀的现象仍可能无法得到有效抑制，因为《监察法实施条例》亦大量出现根据需要、及时、必要时、特殊情况、按规定等不确定性概念。

同时，依托法典编纂的过程，亦能对现行法规范中冲突的部分或过时的部分进行系统性的修正与清理。为了节约立法资源以及实现法典与现行监察法秩序的有效衔接，总则部分可以借鉴当前《监察法》的基本框架，并补充被调查人的权利与义务、监察行为的效力要件、被调查人的救济、法法衔接等方面的内容。因此，以法典编纂为契机，通过集成式立法全面满足实践中的立法需求，一揽子解决问题。当然，法律规则应当保持稳定是公认的法治原则之一。

随后出台的《政务处分法》、《监察官法》、《监察法实施条例》等法律法规进一步发展了监察法规范体系，弥补了《监察法》中的诸多不足。具体而言，监察法典的人权保障底色可以理解为三个方面： 第一，贯彻正当程序原则。

3.立法资源浪费 立法是耗费社会资源的活动，而社会资源是有限的。正如张文显教授提出：未来我国的法典化实践可以探索构建集成式法典……立法者通过大规模、整体性和集成化的方式‘从无到有‘一步到位地创建大批量、组合性、成系列的众多法律，并且将这些法律集成为一部具有体系性、融贯性法典的模式。

当然，由于本文提倡实质法典化，并非将党内法规或党内规范性文件直接进行汇编，而是经过调适与整合，使党内法规或党内规范性文件对国家法体系秩序发挥好正向影响。因此，监察法典的建构过程中应当尽可能地避免出现不确定性与模糊性的规范，从而细化与分化监察权，约束监察权的裁量空间，使公民基本权利得到保障。因此，监察法典的基本框架也适宜采取总—分结构。正如《监察法》第1条将立法目的定位为加强对所有行使公权力的公职人员的监督，《监察法》第3条将监察机关定位为行使国家监察职能的专责机关。（二）监察法法典化的规范基础具备 判断某一领域法律是否到了法典化的恰当时机，最为直观的依据便是作为法典编纂规范来源的相关法律是否初具规模、初成体系。这与《民法典》所采取的两步走策略有明显差别。

在修正条件方面，应当确保修正行为不会引发监察法典的体系变动。其次，监察法作为公法，重点在于对监察权力的授权与约束，从而使监察权在法治轨道上运作，因此相关规则必须通过成文法予以明确。

法典作为立法的高级形态，是法治中国建设的重要任务，《法治中国建设规划（2020—2025年）》中即指出：对某一领域有多部法律的，条件成熟时进行法典编纂。因此，如何转变当前监察立法的职能化思路，重视审判权对监察权的有效制约，防止监察中心主义（调查中心主义）的出现，是监察法典需要直面的问题。

一方面，法典编纂以体系化为导向，而非以问题为导向，因而具有统一的立法思路。同时，两法在通缉决定权上亦存在差异。

监察法典本身的体系性主要涉及四个方面：一是内容全面性，即要求监察法典应当全面涵盖其所要调整的内容。明确性原则是人权保障的重要体现。按照全国人大常委会2021年度的立法工作计划，继《民法典》之后要启动环境法典教育法典、行政基本法典的编纂工作。它们之间相互独立，分别发挥监督作用，但出现同体监督乏力、异体监督缺失、党纪国法断层、监察资源分散、对象难以周延等困境，无法形成腐败治理合力。

监察法典可以归类为集成式法典。同样，在环境法典、教育法典、劳动法典、行政法典的研究中，学者们也都提倡借鉴这一体例结构。

可见，在法典编纂过程中，规范性文件发挥着重要的支撑作用，使监察法典更具操作性。实际上，规范密度不足导致的法外规范膨胀现象在法治实践中已司空见惯。

法治化 以《民法典》为契机，我国正进入法典时代。（三）监察法典的人权保障底色 监察法虽然以控制腐败犯罪为任务，但仍然会涉及控制犯罪（发现真实）与人权保障两种价值之间的内在张力。

其次，可以期待通过监察法典的编纂使法律规范不断完善、规范密度不断增强，从而限缩监察权的裁量空间以及法外规范的生长空间，实现对监察权的有效约束。监察法法典化的倒逼效应正是进一步推进监察活动法治化的契机。具体而言，编纂监察法典有如下意义： 第一，实现监察法规范的体系化以及整体法秩序的统一。无论是《监察法》，还是《监察法实施条例》都对监察建议的启动、签发、监督落实、责任认定等缺乏明确的程序规范。

更令人担忧的是，实践中监察机关偏好以规范性文件解决立法上的困境，而规范性文件的制定较为简易，变动更为频繁，最终导致监察法规范的体系化程度不足，并具体表现为： 第一，监察法规范的碎片化，即同一制度被分散地规定到不同的法规范之中，甚至是规范性文件之中，如关于监察管辖的规定分散于《监察法》、《监察法实施条例》、《国家监察委员会管辖规定（试行）》之中。在地方层面，规范性文件更是层出不穷，如《国家监察委员会特约监察员工作办法》出台后，地方各级监察委员会陆续制定相关工作办法。

此外，监察立法中的不必要重复亦是缺乏统一立法思路所致。对于留置范围宽泛的问题，按照正当程序原则就是要贯彻程序分离理念，区分严重职务违法与职务犯罪的留置程序。

立法上的不必要重复不仅会导致监察法规范臃肿，也会浪费宝贵的立法资源，如当前《监察法》与《监察法实施条例》、监察规范性文件之间均存在诸多不必要重复。另一方面，法典强调法规范的稳定性，不会轻易允许立法活动（如修法、废法）对法律体系产生影响。